《陜西省安全生產條例》(以下簡稱《條例》)于2005年9月由省十屆人大常委會二十一次會議通過,歷經2012年、2017年和2020年三次修改(2次修正,1次修訂)。條例的施行,對加強全省安全生產工作、預防和減少生產安全事故、保障人民群眾生命財產安全,發揮了重要的法治保障作用。
新《條例》經2023年9月27日陜西省第十四屆人民代表大會常務委員會第五次會議第二次修訂通過,自2023年12月1日起施行。新《條例》修訂立足體現新形勢新要求和陜西特色,解決實際問題,把經過我省實踐檢驗證明的有效措施,提煉固化上升為法規制度規范。通過對安全生產法進行補充、細化和量化,從領導體制、監管體制、基層監管能力建設等方面結合我省實際提出具體措施,做到制度了設計來源于實踐、服務于實踐。修訂的重點內容主要有以下幾方面:(一)全面加強黨對安全生產工作的領導。新《條例》堅決貫徹落實習近平總書記關于安全生產的重要指示批示精神,全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神,明確“安全生產工作應當以人為本,堅持人民至上、生命至上,把保護人民生命安全擺在首位,樹牢安全發展理念,堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針,從源頭上防范化解重大安全風險”。同時,將“安全生產工作堅持中國共產黨的領導”作為基本原則予以明確,并細化為“安全生產工作堅持中國共產黨的領導,堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的原則,落實黨政領導干部安全生產責任制”(第三條第一款、第二款)。(二)全面貫徹落實“三管三必須”要求。新《條例》對《安全生產法》明確的“三管三必須”原則進行了進一步細化,規定“安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責、誰審批誰負責、誰監管誰負責的原則”(第三條第三款)。(三)全面完善安全生產工作機制。新《條例》全民壓實屬地監管與行業監管職責,明確了“安全生產工作實行實行屬地監管與分級監管相結合、以屬地監管為主的監督管理體制,建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”(第三條第三款)。(四)明確了生產經營單位是本單位安全生產責任主體。明確生產經營單位是本單位安全生產的責任主體(第四條第一款),并集中一個章節(第二章),詳細闡述了生產經營單位的安全生產保障義務。(五)明確了生產經營單位主要負責人、其他責任人、專職安全生產分管負責人等安全生產責任。一是明確了主要負責人的范圍和職責。規定“生產經營單位的主要負責人包括法定代表人、實際控制人、實際負責人或者其他主要決策人,是本單位安全生產第一責任人,對本單位的安全生產工作全面負責”(第四條第二款);二是明確了其他負責人的范圍和職責。規定“其他負責人包括分管安全生產的負責人或者安全總監,以及其他相關負責人,對各自職責范圍內的安全生產工作負責”(第四條第三款);三是明確了專職安全生產分管負責人的范圍和職責。規定“生產經營單位分管安全生產的負責人或者安全總監協助主要負責人履行安全生產職責,并直接管理本單位的安全生產工作(第四條第四款)”。同時規定“生產經營單位的主要負責人和其他責任人不得以任何形式轉移安全生產責任”(第四條第五款)。(六)細化了全員安全生產責任制相關內容。將全員安全生產責任制細化為“生產經營單位應當建立健全全員安全生產責任制,明確生產經營單位主要負責人、其他負責人、職能部門負責人、生產車間(區隊)負責人、生產班組負責人、崗位從業人員等全體人員的安全生產責任范圍和考核標準等內容,編制全員安全生產責任清單,并嚴格落實和考核。考核結果作為從業人員職務調整、收入分配等的重要依據”(第十三條)。(七)細化了加強安全生產工作的多項重要制度。一是細化安全生產管理機構設置和專職安全生產管理人員配備要求。新增高危行業“從業人員三百人以上的,設置專門的安全生產管理機構,并按照不低于從業人員百分之一的比例配備專職安全生產管理人員”,并要求“安全管理人員應當具備與本單位所從事的生產經營活動相應的安全生產知識和管理能力”(第十五條)。二是明確生產經營單位落實安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制的具體要求。對建立健全安全風險分級管控制度和生產安全事故隱患排查治理制度及“雙報告”制度進行了進一步細化(第十八條,第十九條),并對安全生產規章制度建設、危險作業、重大危險源管控措施、安全距離等進行了進一步明確。三是對生產經營單位安全生產教育和培訓提出了新要求。明確“培訓內容包括安全生產法律法規、崗位安全操作規程、操作技能、防范措施和事故應急措施等”。并對崗前安全生產教育培訓和委托培訓進行了規定,明確“生產經營單位委托培訓的,應當對培訓工作進行監督,保證培訓質量”(第十七條)。(八)明確縣級以上人民政府對安全生產工作的領導職責。規定“縣級以上人民政府應當加強對安全生產工作的領導,將安全生產工作納入國民經濟和社會發展規劃,組織制定和實施安全生產專項規劃,加強安全生產基礎設施建設和安全生產監管能力建設,將安全生產監督管理工作納入政府和部門績效考評指標體系,支持、督促有關部門履行安全生產監督管理職責”。并將“建立健全安全生產投入保障制度,將安全生產相關支出納入本級財政預算”單獨列為一款,確保安全生產各項工作得到有力支持保障”(第五條)。(九)新增專門條款規定各級安全生產議事協調機構工作職責。規定“縣級以上人民政府應當建立安全生產協調機制,負責研究部署、統籌協調本地區安全生產工作,提出安全生產工作的政策措施,定期分析研判安全生產形勢,及時協調、解決安全生產監督管理中的重大問題”(第六條)。(十)確定新興行業、領域安全生產監督管理職責。規定“縣級以上人民政府應當組織負有安全生產監督管理職責的部門依法編制安全生產權力和責任清單,并實行動態管理”(第四十一條);“新興行業、領域的安全生產監督管理職責不明確的,由本級人民政府確定”(第七條第四款)。(十一)加強對事故隱患排查治理工作的領導。規定“縣級以上人民政府應當根據本行政區域內的安全生產狀況,組織有關部門按照職責分工,對本行政區域內容易發生重大生產安全事故的生產經營單位進行嚴格檢查。縣級以上人民政府應當加強對事故隱患排查治理工作的組織領導,建立健全重大事故隱患排查治理協調處置機制,及時解決事故隱患排查治理工作中存在的重大問題”(第四十二條)。(十二)將安全生產監管向基層延伸。一是明確了基層的監督檢查權力。規定“鄉鎮人民政府和街道辦事處,以及開發區、工業園區、港區、風景區等功能區管理機構應當按照職責對本轄區生產經營單位安全生產狀況進行監督檢查”,并明確了具體監督檢查措施(第四十八條)。二是結合實際賦予鄉鎮(街道辦)行政執法權力。規定“省人民政府可以根據當地實際情況,依法決定將基層管理迫切需要而且易發現易處置、專業要求適宜的安全生產行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使,并定期組織評估。(第五十條)”三是明確了基層的報告和協助查處義務。明確“鄉鎮人民政府、街道辦事處應當將安全生產管理相關工作納入網格化服務管理范圍”“居民委員會、村民委員會發現其所在區域內的生產經營單位存在事故隱患或者安全生產違法行為時,應當及時向所在地鄉鎮人民政府、街道辦事處或者有關部門報告并協助查處”(第四十八條)。(十三)明確了應急管理部門的綜合監督管理責任。細化《安全生產法》關于“縣級以上地方各級人民政府應急管理部門依照本法,對本行政區域內安全生產工作實施綜合監督管理”的規定,結合改革部署,將應急管理部門安全生產監督管理職責明確為兩個方面:一是綜合監督管理職責。規定“縣級以上人民政府應急管理部門依法對本行政區域內的安全生產工作實施綜合監督管理,負責安全生產執法監督、事故調查處理、應急救援管理、統計分析、宣傳教育培訓等綜合性工作”;二是行業領域安全生產監督管理職責。規定“承擔職責范圍內行業領域安全生產監督管理職責”,如煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、尾礦庫、工貿等應急管理部門直接監管行業。并重申“應急管理部門和對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門,統稱負有安全生產監督管理職責的部門”(第七條)。(十四)明確了負有安全生產監督管理職責的部門的監管責任。一是履行行業、領域安全生產監督管理職責。規定“負有安全生產監督管理職責的部門(含應急管理部門,下同)應當依法履行相關行業、領域安全生產監督管理職責,制定相關行業規范和地方標準”(第七條)。二是加強安全生產監管執法。規定“負有安全生產監督管理職責的部門應當按照分類分級監督管理的要求,制定安全生產年度監督檢查計劃,依法對生產經營單位進行監督檢查”(第四十四條第一款),同時在法律責任中明確“本條例規定的行政處罰由負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工決定”(第六十六條)。三是加強協作配合。明確“負有安全生產監督管理職責的部門之間應當通過相關信息系統實現信息共享”(第二十條第三款)。“對于涉及多個行業、領域的生產經營單位,負有安全生產監督管理職責的部門應當互相配合,組織開展聯合檢查,避免重復檢查”(第四十四條第二款)。(十五)明確了其他部門的保障責任。規定“其他部門應當從行業規劃、產業政策、標準規范、行政許可等方面履行安全生產管理職責、提供支持保障,共同推進安全發展”(第七條)。同時明確了縣級以上人民政府及有關部門在安全生產宣傳教育、標準化、信息化建設、舉報獎勵等方面的保障責任。(十六)加強煤礦安全監督管理。規定“煤礦企業應當加強煤礦安全基礎設施建設,建立和完善災害綜合治理體系,煤礦應當建立設備、設施檢查維修制度,加強隱蔽致災因素普查治理工作,建立健全事故預防機制等”(第二十八條)。同時,結合我省煤礦安全生產工作實際,逐款規定了高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井、沖擊地壓礦井、水害礦井等具體類別礦井的安全管理措施(第二十九條)。(十七)加強危險化學品安全監督管理。規定“危險化學品生產、經營、儲存、運輸和使用單位,應當裝配安全檢測、監控和報警系統,進行實時監管”“危險化學品生產、經營、儲存、運輸和使用單位工藝技術、設備設施變更的,應當先進行風險分析,制定風險控制方案”(第二十六條)。“危險物品輸送管道運營單位應當建立實施管道日常巡護制度,及時發現并處理管道沿線的異常情況”(第二十七條)。(十八)強化尾礦庫安全監督管理。規定“新建尾礦庫應當采用一次性筑壩、干式堆存等安全生產水平較高的筑壩方式。尾礦庫閉庫工作以及閉庫后的安全管理由原生產經營單位負責。對解散或者關閉破產的生產經營單位,其已關閉或者廢棄的尾礦庫的管理工作,由生產經營單位出資人或其上級主管單位負責;無上級主管單位或者出資人不明確的,由應急管理部門提請縣級以上人民政府指定管理單位”(第三十條)。(十九)加強建設施工單位安全監督管理。規定“建設單位、施工單位及其與建設工程安全生產有關的單位依法承擔建設工程安全生產責任。將生產經營項目、場所發包或者出租給其他單位的,應當對承包、承租單位安全生產資質、條件進行審核,督促檢查承包、承租單位履行安全生產職責。同時,應當與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議,或者在承包合同、租賃合同中約定各自的安全生產管理職責”(第三十四條)。(二十)明確企業集團總部實行安全生產統一管理。規定“企業集團總部應當依法加強對下屬企業安全生產的指導、監督、考核和獎懲。加強對分包單位等關聯單位安全生產的指導、監督,實行安全生產的統一管理。中央企業、省屬企業新設立的分公司、子公司以及其他生產經營單位,應當依法向所在地相關部門報告安全生產管理、隱患治理、生產安全事故等情況,接受所在地人民政府以及有關部門的監督管理”。同時“鼓勵大型企業集團、連鎖經營企業在遴選供應商和合作方時,綜合考核供應商和合作方的安全生產條件、安全生產標準化建設水平以及風險管控情況”(第三十五條)。(二十一)明確餐飲行業燃氣設施檢修義務。吸取事故教訓,結合上位法規定,明確“餐飲等行業的生產經營單位使用燃氣的,應當安裝可燃氣體報警裝置并保障其正常使用,按照規定對燃氣設施進行檢修和日常巡查,及時排除燃氣設施故障和事故隱患”(第三十一條)。(二十二)加強檢測檢驗機構監督管理。結合法律規定,列舉了承擔安全評價、認證、檢測、檢驗職責的機構的五項違法行為,并新增如實記錄現場檢查情況的規定,要求“按照規定需要到現場進行勘驗和檢測檢驗的,安全評價、認證、檢測、檢驗機構應當如實記錄現場工作情況,并附具相關證明材料”。同時,為了更加充分發揮檢測檢驗機構事故預防作用,規定“生產經營單位對安全評價檢測檢驗機構提出的事故預防、隱患整改意見,應當及時落實(第三十七條)”。(二十三)發揮保險機構事故預防服務作用。將《安全生產法》中的“國家規定的高危行業、領域的生產經營單位”細化為“煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業、領域的生產經營單位”,規定以上行業領域應當投保安全生產責任保險。同時,規定“保險機構應當建立生產安全事故預防服務制度,協助投保的生產經營單位開展安全生產宣傳教育培訓、安全風險辨識、評估和安全評價、安全生產標準化建設、生產安全事故隱患排查、應急預案編制和應急救援演練、安全生產科技推廣應用和其他有關事故預防工作”,進一步壓實保險機構的事故預防服務責任(第二十五條)。(二十四)進一步深化安全生產應急救援體系建設。從縣級以上人民政府、負有安全生產監督管理職責的部門、生產經營單位三個層面,對應急救援體系建設進行了明確,規定“縣級以上人民政府應當加強生產安全事故應急能力建設,建立應急救援體系,健全應急救援工作機制,建立應急救援隊伍,儲備應急救援物資裝備。負有安全生產監督管理職責的部門應當按照各自職責,負責本行業、本領域安全生產應急救援管理工作”。同時,對高危企業和小微型生產經營單位應急救援隊伍和應急救援器材以及裝備提出了具體要求(第五十一條)。(二十五)進一步完善生產安全事故應急預案體系建設。從縣級以上人民政府、負有安全生產監督管理職責的部門、鄉鎮人民政府和街道辦事處、功能區管理機構以及生產經營單位四個層面,構筑了生產安全事故應急救援預案體系建設的主體框架,明確了責任分工,并規定“各級各類生產安全事故應急救援預案應當按照有關規定及時修訂、相互銜接”(第五十二條)。(二十六)明確了生產安全責任事故的應對原則。明確了“分級負責、屬地為主的原則”,規定“較大、一般生產安全事故分別由事故發生地設區的市、縣(區、市)人民政府負責組織應對,重大以上生產安全事故由省人民政府負責組織應對。事故超出發生地人民政府應對能力的,由上級人民政府組織提供支援或者直接組織應對”(第五十五條)。(二十七)明確了生產安全事故的調查處理權限。一是重大事故調查處理。規定“發生重大事故的,省人民政府可以直接組織事故調查組進行調查,也可以授權或者委托省應急管理部門或者其他負有安全生產監督管理職責的部門組織事故調查組進行調查”;二是較大事故、一般事故調查處理。規定“發生較大事故、一般事故的,由設區的市、縣(市、區)人民政府根據事故等級組織事故調查組進行調查,也可以授權或者委托同級應急管理部門或者其他負有安全生產監督管理職責的部門組織事故調查組進行調查”;三是提級調查。規定“上級人民政府可以提級調查由下級人民政府負責調查的事故”(第五十八條)。(二十八)明確了事故應急救援的賠償義務。規定“事故應急救援過程中,任何單位和個人都應當支持、配合,并提供一切便利條件。發生生產安全事故、造成人員傷害需要搶救治療的,事故發生單位應當及時組織搶救治療并支付醫療救治、事故救援、善后處理、險情處置等必要費用,并依法給予賠償”(第五十七條)。(二十九)普遍提高違法金額。結合《安全生產法》《消防法》等法律法規修訂精神,對原《條例》的處罰事項重新確定了罰款金額,新《條例》的罰款金額普遍提升,罰款數額下限由原《條例》的5萬元以下,提升至10萬元以下,直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰由1萬元以上2萬元以下提升至2萬元以上5萬元以下(第六十一條、六十二條)(三十)明確事故前失信聯合懲戒情形。明確四類情形,雖未發生生產安全事故,但應當將有關生產經營單位、機構及其相關人員納入嚴重失信主體名單:(一)未依法取得安全生產相關許可或者許可被暫扣、吊銷期間從事相關生產經營活動的;(二)承擔安全評價、認證、檢測、檢驗職責的機構及其直接責任人員有租借資質、掛靠、出具虛假報告或者證書行為的;(三)負有安全生產監督管理職責的部門作出行政處罰后,有執行能力拒不執行或者逃避執行的;(四)法律、法規和國家規定的其他情形”(第四十七條)。(三十一)依法追究國家工作人員責任。一是依法嚴肅追責。落實上位法規定,明確“各級人民政府和有關部門的工作人員未按本條例規定履行職責,在安全生產監督管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任”。二是區分責任情形。規定“對發現的一般事故隱患不及時處理的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;發現重大事故隱患不依法及時處理的,給予降級或者撤職的處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。三是依法盡職免責。規定“各級人民政府和負有安全生產監督管理職責部門的工作人員安全生產責任的追究,應當根據崗位職責,對照責任、權力清單以及監督檢查計劃,綜合考量履職情況、履職條件、主觀過錯、產生后果、因果關系等因素,確定相關責任”(第六十四條)。
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